广州市“行政案件集中管辖”的调研——以广铁法院初期应对工作为视角

十八届四中全会助推司法改革，明确提出“要跨区设立法院、法院的人财物放在省里统管”的改革思路。最高法院周强院长在全国高中级法院院长培训班开班式上强调“要积极探索设立跨行政区划法院，先就铁路运输法院改造为跨行政区划法院进行试点，试点方案出台后，各地法院要抓紧落实，力争早日见成效”。基于这一要求，广铁两级法院（下简称广铁法院）应以怎样的姿态在新一轮的司法改革热潮中准确定位？应怎样达到“行政案件集中管辖试点”初衷理想的效果，并进一步促进法院自身健康发展，这将是一个事关权能提升和全局战略的大问题。

为此，我们成立课题组，以广州市乃至广东省的行政诉讼审判实践为基点开展了专题调研。通过查阅案卷、分析数据、召开座谈会、到兄弟法院考察学习等形式，对行政审判及其改革问题进行了调查分析,并在此基础上形成了本篇调研报告。

一、背景分析——广铁法院“行政案件集中管辖试点”符合社会公共选择

（一）改革的内在动力：行政审判存在现实困境

2015年1月至8月间，广州铁路运输法院（下简称广州院）课题组先后到广东省11个基层法院进行了走访调研，了解到各法院行政案件的基本特点及现实困境。

1、行政诉讼案件数量分布不均衡。有部分法院近两年行诉案件数量呈上升趋势。如天河区法院2014年的行政案件达918件；越秀区法院亦达到794件。而部分法院行政案件数不多，基本上不超过200件，如黄埔区、荔湾区等。从化法院的行政案件2014年仅42件。

（图一）2014年广州市各区法院行政收案数对比表（不含非诉）

 

收案	越秀	海珠	天河	荔湾	白云	黄埔	花都	番禺	南沙	从化	增城	萝岗
件	794	259	918	149	480	108	186	191	121	42	114	35

 

2、行政诉讼案件数量呈大幅增长趋势。广州市各区法院行政诉讼案件数量逐年大幅增高。

（1）从广州两级法院的行政收案数据看，收案呈上涨趋势，如图所示：

（图二）广州两级法院近三年行政案件收案情况对比表（不含非诉）

广州市中院一审行政案件2014年387件，同比2013年274件增长41.2%；同比2012年188件增长105.9%。12家基层法院行政案件2014年3423件，同比2013年2007件增长70.6%；同比2012年收案1989件增长72.1%。可见，广州两级法院近三年行政案件收案数呈现稳步增长的趋势。

（2）从广州市两级法院刑事、民事、行政三个诉讼的收案数据看，相较于刑事、民事诉讼，行政案件的收案数增长幅度最大。如图所示：

（图三）2013年、2014年广州市两级法院一审各类案件收案数增减表

 

2013年与 2014年相较	刑事收案数	民事收案数	行政收案数
增减%	8.62	11.43	66.59

（图四）2013年、2014年广州市两级法院二审各类案件收案数增减表

 

2013年与 2014年相较	刑事收案数	民事收案数	行政收案数
增减%	8.85	24.60	104.32

 

（3）从各区法院的行政收案数据看，大多数呈上涨趋势。如图所示：

（图五）2013年与2014年广州市各区法院行政收案数增减表（不含非诉）

 

	越秀	海珠	天河	荔湾	白云	黄埔
增减%	92.72	142.06	155.71	-7.45	19.40	116．00
	花都	番禺	南沙	从化	增城	萝岗
增减%	376.92	-1.55	40.70	-10.87	123.53	-48.53

12家基层法院近两年的行政案件收案数总体上涨，其中，有8家呈较大幅度的增长趋势，只有4家有小幅度的下降。如天河区法院的行政案件2013年359件，而2014年则急剧上升到918件，是2013年的2.6倍；海珠区法院2013年100件，2014年上升到252件，是去年的2.5倍；花都区法院2013年39件，2014年上升到186件，是去年的4.8倍。同时，各区法院行政案件的结案率仍维持在比较高的比例。如白云区法院行政案件结案率2012年99%，2013年96.4%，2014年91.1%，均维持在90%以上。

3、涉及民生的行政案件比重越来越大。广州市行政案件数量比较集中的几类有：以街、镇政府为被告类的案件，如村民待遇纠纷、政府信息公开、宅基地纠纷等；城市建设管理类案件，如拆迁补偿类、房屋登记类、违章建筑拆除案等；劳动和社会保障类案件，如工伤行政确认、社会保险费缴纳等；住房公积金管理类案件。据统计，以2014年为例，广州市中院审结一审行政案件2121件，绝大多数是依法审理涉土地征收、“两违”整治、公积金管理、政府信息公开等行政案件。而判决行政机关履行法定职责、确认行政行为违法、撤销或变更行政行为的294件，仅占13.86%。此外，还有少数涉工商、药监、公安机关的行政案件。同时，天河区、白云区法院均指出行政案件新类型呈增多趋势，如涉及交管局发放牌照、出入境管理的案件。

（1）从行政案件数最多的基层法院数据看，如图所示：

（图五）2014年天河区法院行政案件各类收案比重

广州市天河、越秀地处广州市区，区内省市行政单位和部门众多，因此，两个区法院行政案件收案数最多。以天河区法院为例，2014年行政案件收案918件，公积金类案件收案增幅数最为突出，收案650件，占行政案总收案数的70.8%。此外，村民待遇纠纷类案件呈上升趋势，收案48件，同比去年增加了近3倍；劳动和社会保险类、工伤认定类这两类案件相比去年也有小幅上升；由于近年职业维权人队伍人数增长，涉诉机关呈多样化，2014年职业维权人诉政府市场监管部门行政不作为案件23件，为去年的6倍。

（2）从行政案件最具城乡结合部特点的基层法院数据看，如图所示：

（图六）2014年荔湾区法院行政案的各类收案比重

荔湾区、白云区是城乡结合部，其行政案件有自身特点。以荔湾区为例，涉街道的案件占各类行政案件的76.51％。而以街、镇政府为被告类的案件，主要包括如村民待遇纠纷、政府信息公开、宅基地纠纷等。此外，收案增长的还有城建、公安、劳动和社会保障、税务、卫生、交通案件；收案减少的有工商案件。

由此可见，广州市两级法院涉及民生的行政案件比重均日益增大。

4、群体性行政诉讼案件处理难度大、信访隐患多。各法院都提及涉村民待遇纠纷（如城中村拆迁、“外嫁女”权益保障）的行政案件，容易引起连锁反应，对社会稳定造成重大影响；如越秀区法院城中村拆迁案，开庭次数多，审理难度大，案外的协调、维稳难度也很大。

5、行政非诉执行案件执行难度大。随着行政机关管理范围扩大，行政非诉执行案件数量日益增多，行政非诉执行案件数量普遍超过行政诉讼案件。行政非诉案件绝大部分集中在征收社会抚养费、拆除违章建筑、劳动和社会保障、卫生行政处罚、环保规划等社会生活和管理热点方面。这些案件由于涉及范围较广，容易形成群体矛盾，构成较大不稳定因素，因此执行难度相当大，到位率普遍较低。

6、行政法官需审民事案件，行政审判职能已削弱

（图五）广州市两级法院2013年各类案件收案数比重

 

（图六）广州市两级法院2014年各类案件收案数比重

目前，虽然行政案件数呈增长趋势，但广州市各基层法院的行政案件数在三大诉讼案件总收案数中仍占较小比重。如图所示，2013年广州两级法院一审行政案收案数仅占总收件数的2%；2014年则仅占总收案数的3%。故此，很多基层法院出现了行政审判庭办理其他庭室案件的“尴尬“现象。由于行政审判渊源于民事、脱胎于民事，所以基层法院行政审判人员从事“副业”时多是办理民事案件。这种境况导致的结果有三个：一是法院的行政审判无法真正开展起来，有的行政庭成了“杂货摊”；二是行政庭审判人员没有时间潜心钻研行政案件，干的多是‘名不正言不顺’的‘副业’，所以一定程度上缺乏积极性。

（二）实践的现实佐证：各地对行政诉讼集中管辖的探索

从广州市行政审判的现实境况来看，如何加强整个行政审判体制的良性运作是关键。而“跨区划的集中管辖”确实是行政审判改革最可行的突破口。因为只有这样，才能最大限度创造相对独立的司法环境，保证行政审判发挥功能；只有让行政审判更彻底地摆脱地方控制，才能真正把行政诉讼制度塑造成通畅、权威、有公信力的解决问题的渠道，并对于维护司法权威与社会稳定都产生莫大的意义。

截至目前，按照最高法院的统一部署和要求，全国大部分法院已相继确定了试点基层法院并开始正常受理和审理行政案件。“民告官”立案难、审理难、执行难问题正在加速破解。而广东省在这一实践探索中其实已走在全国前列。以江门、湛江经济技术开发区两地试点时间相对较长的法院为例，推行试点改革后的态势明显：

1、基本实现了受案数量均衡增长

据了解，江门法院、湛江经济技术开发区法院试点行政案件集中管辖后，大胆受理行政案件，只要符合法定受理条件的，都及时予以立案，行政案件的受案数大幅上升。截止到 2015年 3月 31 日，湛江经济技术开发区法院试点仅4个月，新收行政一审诉讼案件170件，占 2014 年全年行政一审案件数量的5倍以上。而江门试点工作两年来，受理基层一审行政案件与前两年同期相比增长了31.4%。案件数量的倍增，也在一定程度上反映了对当事人的诉权保护力度日益增强、行政诉讼救济渠道更加畅通。

2、初步实现了行政审判资源共享

两地的试点法院均充实了行政庭办案力量，并且专司行政审判，法官审判水平不断提高。非集中管辖法院的行政庭富余审判人员调整到其他工作岗位，也使基层司法人力资源配置得到了优化。以江门为例，江门辖区内原本设定蓬江、新会、开平3个基层法院为相对集中管辖法院，管辖全市原基层法院受理的所有一审行政案件。至2014年12月“三家归一”，改由江海区法院集中管辖，而江海区自身的一审行政案件提级至江门中院审理，这项实践被视为“史上最彻底的行政案件管辖改革”。试点后，法院会经常通过组织开展疑难案件探讨、专题研究讨论等方式进一步加强对基层法院的业务指导，从而相对统一了裁判尺度，在一定程度上提升了司法公信力。

3、较为显著的改善了行政审判的司法环境

在试点期间，行政案件集中管辖法院最直接的利好，就是审判管辖区域与行政管理区域相分离，在较大程度上可以有效防止和排除外部不当干预。试点启动以来，集中管辖法院行政庭反映，行政案件在受案、审判时的外部压力减轻，而行政机关则普遍感觉到司法对依法行政的监督力度有所增加。江门、湛江经济技术开发区两个试点法院的行政案件的审结率、行政机关败诉率、行政首长出庭率均高于全省平均水平，呈现出集中管辖后行政审判发展的良好态势。比如2015年上半年，江门一审行政案件上诉率同比下降16%，二审改判率减少约一半，行政机关败诉率则提高了一倍多，司法公信力得到逐步提升。湛江开发区法院则在集中管辖实行四个月来，上诉案件仅有8件，上诉率为11%，信访投诉率为0，申请再审率为0，无一超审限办案，审判质效大大提升，有效解决了行政诉讼中存在的审判易受干预、案件不平衡、立案难等问题，实现当事人、人民群众、法院在行政审判上三个好的转变。

（三）改革的理想选择：广铁法院的择其所长与尽其所能

我们认为，铁路法院具有先天的改革优势，应有足够的勇气和智慧，借着这股春风，以“跨行政区划法院改革试验田”的面貌出现在世人面前，走出一条富有特色、迈向专业化的新路子。

1、广铁法院办理跨行政区划的案件经验丰富。广铁法院改制前后都是跨市地域设置。2012年7月改制后的人、财、物更是直属省级管辖。因此，其一直相对独立，受地方干预较小。除广州外，广铁法院在深圳、惠州，甚至更早在海南都有办案场所。2012年改制后，广铁法院的民商事案件管辖范围更进一步拓宽，对于发生在广州市区域涉及地铁、城轨、公路、航空运输的民商事纠纷案件均有管辖权。基于此，铁路法院在长期的审判实践中已经积累了丰富的“跨区划”案件审判经验，由他们集中受理跨行政区域的行政案件，有利于发挥铁路法院特长。

2、广铁法院在跨行政区域的长期审判中形成了铁的纪律。据调查统计，铁路法院长期与行政区划脱离，这不但未带来监督上的弱化和司法公正程度的降低，相反，广铁法院建院至今从未发生过司法腐败的案件。由此说明，广铁法院更具备阻断地方行政权力干预的先决条件。

3、广铁法院有可以充分利用的审判资源。综合考量过往三十多年，广铁法院已经建立了一支较高素质的专业法官队伍。以广州院为例，现有法官（具有助理审判员以上法律职称）32人，全部具有大学文化程度。其中，具有全日制研究生学历的5人，全日制大学学历的20人，取得本科学历8人。此外，还有12名法官已取得法律硕士学位。从法官年龄层面看，法院的中年骨干占到了法官总数的60%以上，他们完全可以胜任更大更艰巨的审判任务。

综上，行政案件试由铁路法院集中受理，一方面，有利于对行政审判的力量进行集中整合，形成合力，优化行政审判资源的配置；另一方面，也更符合法院设置的通盘考虑和科学规划，更能有效的利用铁路法院整体的资源，并促成广铁法院整个法官队伍专业素质的提升。

二、实践审视：广铁法院管辖试点面临的问题分析

在集中管辖试点前，行政案件所属各自不同的管辖法院，所在的区域不同，案件特点也不同，再加之各法院的历史渊源、审判传统、司法服务面向、队伍建设和内部管理体制改革进程等方面都存在差别，集中试点后的法院在改革过程中必然会出现新情况，并有更深层次的社会需求介入。结合江门、湛江经验看，行政案件集中管辖试点在推行过程中也确实会面临一系列的问题。就此，本课题组予以了总结，广铁法院在“行政案件集中管辖试点”中的建设与发展，目前将面临以下几方面的突出问题：

• 法院规模扩大与提高审判质量和水平的问题

法院试点的终极目标是提高行政审判质量和法院办案效益，乃至创建若干个行政审判实力一流的法院，为全面加强行政审判工作提供有力的人才支撑。调查显示，要通过试点解决实质性问题，提高审判质量与水平，还需要付出巨大投入与艰苦的努力。而如何提高审判质量涉及到多方面多层次的问题：

1. 司法裁量方面：如何对某些特殊案件统一裁判尺度

实行行政案件类型集中管辖制度后，同一类型、同一性质的案件相对集中，案件的适用法律标准将力争得到统一，并减少导致裁判差异的因素。行政审判质量也就会随之提高，同时增强司法裁判的公信力。但对于一些特殊的行政案件，如“外嫁女”案件，原来各区都有根据本区特点、法院与区各级政府部门默认一些实行多年、既可以维护当地社会稳定、又被老百姓基本认可的“土政策”。而集中管辖后，如果统一裁判尺度，势必会对某些地区的“土政策”进行“修正”，有可能引发更多诉讼，导致当地社会不稳定；但不统一裁判尺度，那同一法院对相同事实作出不同判决，在法理上说不通。

2、司法效率方面：如何应对行政案件激增的趋势

如前所述，近3年来,广州市法院行政案件受理数均呈现上涨势头。尤其是自实行立案登记制以来，行政案件更是爆增。由此，广铁法院在试点改革中如何打破常规，创新工作模式，合理调配审判资源，如何积极探索实践适应新形势下的审判机制，均是法院面对的重之又重的问题。

3、司法能力方面：如何适应行政案件审判改革中的新情况

广铁法院面临两种现实的新情况，均对其法官司法能力是一种严峻的考验。一是修订后的行政诉讼法于今年5月1日起施行，恰好与立案登记制改革同步。如何提高司法能力，如何能够适应新问题，特别是在法律适用中做到准确适用很重要。二是广铁法院原来并不受理行政案件，没有行政庭。一方面，要选调广州两级法院的行政法官到铁路法院；另一方面，要让原有法官适应新形势，努力提升行政审判能力，这都是法院面临的现实考题。

4、司法廉洁方面：如何做好廉政风险防控

法官职业在新形势下已经成为容易滋生腐败的“高危”职业。极少数法官枉法裁判，办金钱案、关系案、人情案，致使司法过程受到当事人和公众质疑。近年来相继落马的最高人民法院副院长黄松有，深圳、武汉中级法院执行局窝案等等，被成倍放大为“司法充斥腐败”的普遍社会心理，极大的损害了司法公信力。广铁法院实行试点工作后，正担负着从所未有的神圣使命，面临的廉政风险必然也远远超越过去。因此，力争成为法治建设和行政司法改革的示范者和引领者,如何做到清正廉洁尤为重要。

• 保持法院特色与建立综合性法院的问题

特色问题往往是一项改革和发展面临的重要问题，也是目前广铁法院试点面临的核心和关键问题。集中管辖试点的发展目标定位，对于法院来说，是一面旗帜，将关系到法院发展方向和最终成败，为此，广铁法院应在审判工作定位上多下功夫，结合法院发展的实际，制定科学、合理、准确地目标定位。在此基础上，思考如何保持原有的特色与办出自己的特色。

1、角色定位方面：如何处理好行政审判与原有刑民审判的关系

铁路法院在管理体制改革前，属于行业法院。在很长一段时期内，广铁法院的审判工作任务以审理刑案为主，担负着保障铁路运输业的安全、稳定和健康发展的重任。2012年划归地方后，铁路运输法院除可以管辖以前的刑事、民事案件，经广东省高院指定，还可以受理其他民事案件和执行案件，实际是着重落实了铁路法院的民商事案件管辖范围扩大问题。从2014年起，铁路法院又开始稳步推进集中管辖广州市所有行政案件的试点。无论从将要管辖的行政案件数量，还是从将要加入的行政审判力量人数，广铁法院今后的工作重心势必是一个发生转移的过程。而如何适应这一工作重心的转变，如何找准铁路法院今后的角色定位，合理分配和优化审判资源，比如最大限度地杜绝用民事办案方法审理行政案件的“见怪不怪”的现象，最大限度上地改变过去基层行政审判法官因法律层面上“孤独”造成拿不准案件性质而时不时地向中院请示汇报案件的情况等等，都是需要考虑的问题。

1. 职能定位方面：如何处理好集中管辖法院与原管辖法院的关系

铁路法院的跨越式发展，与其他地区的试点改革仍然存在不少差别，和原管辖法院的关系还需要理顺。比如江门市行政案件集中管辖后，不再受理行政案件的6个基层法院行政庭并没有撤销。在江门中院的强力统筹下，其他6个基层法院，特别是离江海区法院较远的法院，在行政案件的立案、送达、巡回开庭和执行等工作上，都大力协助江海区法院。而广州市行政案件集中管辖后，集中管辖法院与原管辖法院分属不同中院序列，如何处理两者关系，原管辖法院，特别是较偏远地区的原管辖法院，是否有义务协助或者如何协助集中管辖法院处理当地行政案件诸如立案、送达、巡回开庭、执行等工作，是一个迫切需调研和解决的问题。

1. 行政审判定位方面：如何解决重非执轻审判现象

随着行政机关管理范围扩大，行政非诉执行案件数量日益增多。特别是征收社会抚养费、拆除违章建筑、劳动和社会保障、卫生行政处罚、环保规划等行政非诉案件，由于涉及范围广，容易形成群体矛盾，构成较大社会不稳定因素，执行时需要大量的警力和专业力量协助法院。在铁路法院人员、装备都没有较大改善，特别是与各区党政部门及相关单位还没有形成有效的协助工作机制之前，大量的这类行政非诉案件涌入铁路法院，铁路法院是否有能力及时执结这些案件？因此，对于非诉行政案件中涉及到履行行为义务而非给付义务的执行，能否实行集中管辖法院做非诉审查，而由当地法院执行的做法？

• 保障法院“司法中立”与“良性互动”的问题

过去，当事人在行政诉讼中对获得平等对待的信心不足，法官排除偏见和预断的能力也不够强。实行集中管辖试点，就是在体制因素外，以相对独立、统一的司法系统来确保中立。但由于行政案件还具有自身特点，试点法院在“司法中立”与“良性互动”之间仍要寻找平衡点，避免浪费司法资源、增加诉讼成本、影响司法公信力。

1、行政诉讼如何做到便民利民

集中管辖后，从个案看，原告诉讼和被告应诉的成本是增加了，但由于服判息诉率提高后，少了二审，少了无限制的上诉上访，算总账时社会成本仍然是节省的。但对偏远地区当事人而言，特别是自然人作为当事人的，到集中管辖法院参与诉讼肯定要比到当地法院参与诉讼付出更多的时间、金钱成本，一定程度还是会对司法机关有所怨言。而法院为了偏远群众能便利地参与诉讼采取的各项便民措施，也会大量增加法官工作量和法院办案经费。由于广州市行政区域面积远远大于江门市，因此这个问题将会更加突出。行政案件集中管辖后，对于边远区域的行政案件立案、送达和开庭等，是亲力亲为还是请当地法院协助，是实行巡回办案还是逐步在偏远地区设置若干派出法庭，也是需调研和解决的问题。

2、如何建立与党政机关正常沟通联络机制

由于江海区法院与涉诉行政机关属不同行政区域，与其他区的党政部门缺乏高效的沟通管道和机制，造成部分区级党委、政府对江海区法院的行政审判工作的支持与配合不够。江海区法院目前做法是：为避嫌不与具体某一行政机关联络，在横向上，法院与各区政府属下的法制办（局）联系，由法制办（局）统一向区委、区政府领导汇报或与其他行政机关沟通；在纵向上，法院与江门市行政机关联系，再由江门市行政机关与各区对应行政机关沟通。我们集中管辖后也会碰到需与行政案件联络沟通协调问题。行政案件管辖法院如何与行政机关建立起正常的沟通联络机制而又不被原告误解、猜忌，是需要调研并妥善解决的问题。

3、如何建立地方公安机关协助机制

集中管辖行政案件后，发生涉诉信访事件以及群体性案件的庭审秩序维护，单靠法院的安保力量远远不够，肯定需要当地公安部门协助维护法院正常办公秩序和庭审秩序。在铁路法院与市区公安机关无“交集”的现状下，很有必要由上级法院出面与广州市相关部门协商建立起这种常态化、快速化的协助机制。

4、如何处理日益增多的涉诉信访。随着人民群众维权意识的提升，劳动者权益保障、农村股权分配、城中村改造引发的房屋登记、市政建设引发的拆迁等等行政争议日趋多样化、复杂化，极易演化成突发性群体事件，由此引发的涉诉信访越来越多，集中管辖后，法院如何处理这个信访是个很重要的问题。

• 打造法院软实力与建设硬实力的问题

法院软实力既是一个需要思考的理论命题，更重要的是摆在试点法院面前的一个迫切的实践性课题。从组织架构中的深层次的文化融合来看，要实现集中管辖后的法院文化整合，一般难以与管理和技术层面的整合与资源共享同步。这是因为，法院文化根植于法院的发展历程中，形成于成员与成员、成员与环境的互动模式之中，成为法院干警行为的指导力量，并受到法院干警的坚定保护。广铁法院实行试点改革后，人员、审判内容的变更是巨大的，这意味着一个新的历史才刚刚开始，文化整合这一耗时最长的工作，将随着外部环境的变化而充满变数。重构法院文化，将是一项长期、艰巨而有意义的工作。

• 理念路径： “四个理念”引领法院管辖试点

综合以上问题，我们认为，应该从四方面来研究法院的集中管辖试点改革，第一是法院文化，就是从理念、价值来研究法院文化和精神实质。第二是法院制度，制度跟文化的区别就是一个是显性的，一个是非显性的。法院制度是显性的东西。第三是法院的结构和组织，组织是实体，制度是规则。最后要研究法院的环境。法院不可能孤立地存在，它是在社会中发展起来的，很多社会条件就形成了约束条件、外生变量，比如说政治制度、经济制度等。所以谈到法院改革，这四个方面可能都要进行。

• 创新公信法院理念：打造广州市行政审判品牌

一是要公正审判。坚持实体法与程序法并重，做到理性平和文明规范执法，实现办案的法律效果、社会效果、政治效果的有机统一。二是要自觉接受监督。将法院的审判活动置于人民群众和社会各界的广泛监督之下。三是要打造一支过硬的法院队伍。不断提高法律素养和运用法律的能力。四是要坚持从严治法的方针，加强纪律作风教育，进一步强化对法院队伍的规范化管理，严肃查处违纪违法行为，维护法院队伍的良好形象。

（二）创新勤廉法院理念：保有广铁法院“铁”的作风

要忠于职守，勤勉敬业。多年来，广铁法院始终坚持正确的政治方向，以对人民司法事业高度负责的精神，一手抓审判，一手抓队伍建设，艰苦创业，公正司法，培养造就出一支将铁路半军事化作风与法官职业特点相结合的坚强队伍，为弘扬中国特色社会主义法治建设，推进依法治国基本方略实施做出了积极的贡献。试点改革后，法院应当继续把握铁路法院审判工作的特色，找准审判工作的立足点，在探索中成长，在继承中创新，在开拓中发展，成为广东法院系统一支不容忽视的重要的审判力量。

• 创新亲民法院理念：推进“便民利民”建设

一是要保障民生。用办案的力度和成效，促进民生问题得到改善和解决；二是要维护民权。在严格按照法定程序刚性执法的同时，给予群众柔性的关怀，维护群众的权利；三要服务民利。充分研究“巡回法庭”、“送法走基层”等服务载体，下沉审判职能、延伸触角，深入了解社情民意，不断提升服务群众能力和水平。

（四）创新和谐法院理念：聚拢全市法院行政审判精英

一是要转变审判方式方法。追求理性平和文明规范审判；二是要加强和谐机关建设。建立和谐班子、和谐队伍，形成广铁法院“和”文化，历练“和”精神，没有中梗阻，没有断层。

四、实践架构：改革语境下的广铁法院“集中管辖试点”运行机制

在改革的诸多形式中，以铁路法院为基础的“试点”无疑是迅速提高行政审判综合实力的最佳形式。而好的改革应该是一个不断深化、不断完善的过程，行政案件异地管辖也应该在不断完善之中。

• 基于“法院审判质量”的具体设计

1、解决司法裁量问题的重点

笔者认为，方向应当在健全行政审判案例指导制度上。从2015年起，广东高院将按季度公布广东省十大典型行政案例，并逐步搭建起广东行政审判的案例指导制度。我们作为基层法院，也应充分认识到案例指导制度对中基层法院的重要意义。审判执行是法院的第一要务，案例工作开展的如何，某种程度上反映了一个法院审判工作的整体水平。鉴于此，广铁法院要做到四个方面：一是真正重视案例指导工作；二是对案例选编发布工作进行必要的规范；三是案例指导工作应尽量做到公开透明；四是采取切实措施提高法官的案例运用能力。这一方面有利于基层法院了解上级意图，提升案件质效，节约司法资源，提高办案效率，传承司法智慧，提高司法能力。另一方面，对于统一裁判尺度、提升司法公信具有重大意义。

2、解决司法效率问题的重点

一是行政案件类型化审理。以广州院为例，现在行政庭预计设置三个。新的行政诉讼法扩大了行政案件的受案范围，将人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼原有的八类，增加到十二类。建议将这十二类分到三个行政庭，有利于法官熟练掌握某类案件的审判技巧，积累办案经验，最终实现审判效率的提升。

二是行政案件标准化审理。根据行政各类型案件的特点，探索案件的审查内容标准化、审判程序标准化、文书制作标准化、判后答疑标准化等工作，以标准化带动效率，最终实现审判质效的提升。

三是“简繁分流”。新《行政诉讼法》增加了简易程序，目的是提高审判效率，降低诉讼成本。笔者认为，可以继续探索简易程序“简繁分流”的审判流程改革。即在行政审判庭成立速裁组，或成立专门的速裁庭，设立专职简易程序的法官，这对于加快行政简易程序案件的办案节奏将起到重要作用。

1. 解决司法能力问题的重点

广铁法院在之前的试点准备中已经开展了各种培训、讲座、走访学习。笔者建议，下阶段要注重抓好调查研究。

一是成立法官委员会，并建立行政审判中心理论调研组。由法官介绍所审理案件的特点以及经验，通过互动沟通交流，全面提升审判水平。

二是充分利用“传帮带”制度。在行政案件集中受理后，让行政审判资深法官注重从文字水平、法律用语等方面引导青年干警审判案件、制作法律文书。特别是法律文书，要实行主审法官、书记员交叉校核与审管办归口校核相结合，提高文书质量。

1. 解决司法廉洁问题的重点

创新、规范法院纪检监察部门的工作机制，使纪检监察部门的工作真正聚焦到监督执纪问责的主业上，让监督工作不留死角；把司法廉洁教育纳入法官教育培训计划和干警培养、选拔、使用、管理的各个环节，建立廉洁司法教育长效机制。建议探索建立纪检组组长异地提拔机制，使纪检组组长超然于所在法院的组织体系，并直接向上一级法院纪检组组长负责，使其能充分放手开展监督。

• 基于“法院工作重心”的具体设计

1、解决法院资源配置问题的重点

从前述数据分析，广铁法院试点后必然有工作的“重心转移”，即指实现法院审判工作重心由刑民事向“以行政为重点，民刑执并进”转移，实现打造行政审判精品的战略。试点改革后，广铁法院应立足现有条件，通过内部深入挖潜，把具有审判资格的人员尽可能多地调整充实到审判一线。

一是建议基层法院逐步实现单一审判庭的模式。如前所述，以广州院为例，行政庭将预设三个，刑庭民庭等其他庭室保留。建议今后逐步推行设立专业化审判组的改革举措，打破原有庭室格局。审判庭只设名义上的庭长或由院长兼任，将审理案件的法官放在一起，根据各人的专长相对集中地划分专业审判组、合议庭或独任法官，而不再设立各审判业务庭，由此，我们可以真正建立起与法院工作立、审、执、监四大任务相匹配的机构设置模式。一方面，可以打破庭室的界限，解决人员调配困难的问题。可以方便针对不同类型案件的数量多寡以及不同时期案件数量的变化，更合理有效而简便地调整审判资源，充分提高审判效率。另一方面设立单一审判庭还可以解决普通程序案件审理中由于法官数量的限制难以组成合议庭的问题，有利于内部审判组织、审判力量的及时调整。

二是建议把握好“员额制”的改革举措。如以广州院为例，按省编办65号文，广州铁路运输法院政法编制合计应为118个。依据人员分类管理改革提出的法官、审判辅助人员、司法行政人员按法院政法编制人数的39%、46%、15%比例配置，以广铁法院118个政法编制为基数，法官应为46人、审判辅助人员54人、司法行政管理人员18人。由此可见，现在广州院极需要补充人员。今后，广铁法院也要贯彻以案定员，根据案件数量和法官业绩的定期评估，建立员额进出机制，不断激发法官的责任感和使命感，激发员额制的活力。

2、解决法院协调机制问题的重点

一是建立行政审判中立、审、执业务联系制度。立案庭与行政审判、执行业务部门建立业务联系制度，加强沟通、交流。立案法官及时反馈立案时的新情况、新问题，让业务庭法官做到心中有数。

二是建立兄弟法院之间的协调机制。如前所述，广铁法院的行政集中管辖试点与江门地区的试点不同之处在于：江海区法院和江门其他基层法院都同属于江门市中院。江门市行政案件集中管辖后，不再受理行政案件的6个基层法院行政庭并没有撤销。在中院的统一协调下，其他基层法院在行政诉讼的立案、执行等方面都仍大力协助江海法院。而广州市的行政案件原属广州市12个区法院管辖。12个区法院与广州铁路运输法院并不同属一个中院序列。今后在集中管辖的行政诉讼审判工作中，广铁法院一定会遇到一些这样或那样的困难，为了避免每次都要上到广州市中院、广铁中院甚至广东省院进行协调，建议建立起法院之间的协调机制。比如，明确广州市原12个基层法院的协助义务，明确如果广铁法院的行政案件确实发生立案、送达、执行等工作上的困难，12个院的立案庭、执行局等部门都应给予一定人力物力上的协助。

三是建立与党政机关正常沟通联络机制。一方面，建议把握好“纵横”沟通模式。广铁法院也可以像江海区法院学习，严格区分好“法院和党政机关的正常沟通联络”与“法院和具体行政诉讼应诉机关的联系”的不同。在横向上，法院与各区政府属下的法制办（局）联系，由法制办（局）统一向区委、区政府领导汇报或与其他行政机关沟通；在纵向上，法院与广州市行政机关联系，再由广州市行政机关与各区对应行政机关沟通。比如，要是有公安分局负责人不出庭应诉的情况，法院要和广州市公安局联络，再由广州市公安局与公安分局沟通。这种做法有利于与行政机关建立起正常的沟通联络机制而又不被原告误解、猜忌。另一方面，建议强化司法建议。行政诉讼的目的之一是审查和规范行政机关的执法行为。实行行政案件集中管辖后，行政案件在同一法院审理，相同类型的行政案件分属同一行政庭，各行政庭会对各类型的行政行为有更加全面而深入的认识，对行政机关在作出此种行为时的经验教训和注意事项有更多的了解，此时，就应充分利用好司法建议的功能，为行政机关依法行政提供更加完善的司法服务。

四是建立与公安联防联动的机制。关键要建立联防联动机制。法院和公安机关要加强联系沟通，整合信息资源，分工协调配合，共同维护法院安全。一是要请公安机关及时为法院司法警察在防暴安检、技防建设、应急处置突发事件等方面提供培训、指导和帮助，提高法院自身应对、处置能力水平。二是要建立联席会议制度，加强法院与公安机关之间的日常联动，研究解决联防联动机制运作中存在的问题和困难。三是必要时可提请属地公安机关给予警力支援。加强打、防、控配合力度，果断处置危害法院及干警安全的违法犯罪行为。

3、解决非诉执行案件执行问题的重点

当前基层法院受理的非诉执行案件远远大于行政诉讼案件，已成为法院执行工作的一个重要方面。笔者建议，广州市其他基层法院的行政审判庭撤销后，其原来受理的非诉执行案件可以设立非诉案件执行小组或执行庭，并划归执行局。这样既能加大非诉案件执行力度，体现司法权威，又能够体现审执分立，维护司法程序，同时又能体现非诉案件的特殊性。

（三）基于“法院便民利民”的具体设计

1、解决司法为民问题的重点

司法为民的着力点应该在“减轻当事人的诉累“上。

一是加大日常“行政案件集中管辖”宣传，减轻当事人庭前诉累，在小区、街道公告栏张贴法律宣传单，告知民众诉讼权利和义务，增强民众的法律维权意识，并开设法律咨询点，悉心为民众解决诉讼疑虑，确保其能通过正确的方式高效诉讼。

二是积极开展派出法庭、网上立案、假日法庭、远程审判等方便群众的审判方式，进一步延伸司法职能。广铁法院的“行政案件集中管辖试点”是把广州市基层人民法院行政审判职能完全取消，而由广铁法院完全行使。所以，广铁法院既负责受理、审理第一审行政案件，也负责执行生效的行政裁判。也就是说，所有行政诉讼案件从起诉、立案、审理、执行等均由广铁法院独立完成。由此，我们建议还是要逐步在偏远地区设置若干派出法庭。要设置派出法庭而不是巡回法庭，原因在于派出法庭相对于巡回法庭，法官相对固定，办公地点、办公时间也相对固定，更加方便群众诉讼。　

三是采用多种送达方式，减轻当事人的庭后诉累，在庭审完成后，随即高质高效制作法律文书，当场送达当事人，对于不能及时送达的，告知当事人留下详细地址和正确的联系方式，采取邮寄等多种方式送达当事人，有效减少当事人来回法院的麻烦。

1. 解决司法公开问题的重点

现今社会信息化高速发展，没有一种公开形式，比网络公开更及时、更全面、更权威、更方便。我们应当努力运用现代信息技术手段，打造“司法公开的网络平台”。通过自己法院的网站推行网上办事、网上查询、网上公告、网上直播，直至网上信访；开通法院APP手机移动客户端和微信平台，让律师或当事人可以通过在网上扫描APP二维码同步开通手机等移动终端的诉讼信息服务，随时查询立案、开庭、结案等诉讼信息，建立网上民意沟通转化机制, 实现司法公开的“一网打尽”，从而探索建立起科学合理、畅通便捷、务实有效的沟通渠道。

（四）基于“法院软硬实力打造”的具体设计

1、解决软实力问题的重点

试点改革之初，广铁法院提升法院软实力的重点在于：以建设共同精神家园、凝聚力量、激发荣誉为中心，组织开展形式多样、丰富多彩的文化活动,构建文化平台，打造特色司法品牌。

一是可以丰富法官论坛活动，完善文化熏陶的平台。讲坛围绕职业理想、法学理论、公共政策、热点案例等方面设置专题，凝聚法院干警的精神力量。

二是可以编印内部刊物，构建文化活动的平台。内部刊物既是法官交流业务的阵地，也是干警展示才情的平台，激发无限的创造活力。

三是可以开展“精品案件”竞赛活动。把法院精品文化，深化成一项精品工程来抓。充分发挥潜在的“软实力”作用,促使法院内部产生一种强大的凝聚力和推动力,团结激励着法院全体成员自觉为实现法院发展目标而努力。

2、解决硬件实力问题的重点

广铁法院现有办公办案场所已经非常拥挤，案件数量、人员增加后将不敷使用。拟先通过市场租赁的方式解决。目前，广州铁路运输法院在白云大道南附近已找到一处租用楼，作为临时办公办案场所，等铁路法院新办公楼建成后迁入新址。此外，法院要继续开展“三级网”建设及网站建设，建议建立远程信访视频接待室；建议在公共区域和审判法庭、诉讼服务中心安装视频同步录音录像设备；建议购置、充实法警装备，强化安保工作。总之，要不断亮化、美化工作环境，保持院内外干净整洁，最大地调动干警的工作积极性。

概而言之，改革的成功，始于足下。改制后铁路法院的建设发展需要高瞻远瞩，更需要脚踏实地。铁路法院要尝试成为“广东省行政审判不可缺少的生力军”，这绝不是一句口号而已，它应是对这个时代司法改革之号召的有力响应。铁路法院应一切从实际出发、勇于改革，不断提升软硬实力，迈着坚实的步伐走向未来。