政府信息公开行政案件若干问题探析

 ——以广州铁路运输第一法院审理的行政案件为例

           行政一庭 曹娟娟     

自政府信息公开行政诉讼在《中华人民共和国政府信息公开条例》中被规定以来，随着专家学者对政府信息公开行政案件的讨论及司法实践中出现的问题，政府信息公开行政诉讼引起了广泛的关注，也产生了不少争议。广州作为我国一线城市，老百姓的维权意识强，政府信息公开行政案件新颖且繁多。在最高人民法院、广东省委的统一部署下，广州铁路运输第一法院（以下简称广铁一院）作为跨区划集中管辖行政案件的改革试点法院，自2016年1月1日集中受理广州市一审行政案件和非诉行政案件审查。因此，以广铁一院审理的行政案件为例，探析政府信息公开行政案件中遇到的若干法律问题，找出当前司法实践中政府信息公开诉讼中存在的问题，提出可行性方案，统一裁判标准，对于保障公民知情权、推进行政机关依法行政、促进社会和谐稳定发展具有重要意义。

    一、广铁一院受理政府信息公开行政案件的基本情况

   （一）案件数量呈稳步上升趋势，主要集中在涉及民生行政管理领域

广铁一院自集中管辖广州市行政案件以来，受理的政府信息公开行政案件在数量上呈稳步上升趋势。形成这一特点的主要原因在于：其一、广州作为经济大省广东省的省会城市，社会发展水平高、公民法律维权意识强；其二、立案登记制的落实和实施，大大的减少了以往立案工作中的“三不”[1]现象，使得立案不再难；其三、公民提起行政诉讼的成本较低，一审、二审诉讼费均只需50元。据统计，广铁一院受理的政府信息公开行政诉讼案件涉及土地规划、房屋拆迁、社会保障、公安、工商、税务、物价、教育、水务等众多行政管理领域，其中国土资源、房屋管理、公安等占全部信息公开行政诉讼案件总数中的绝大多数。可见，土地、房屋和劳动社会权益等重大人身、财产利益是与公民利益最直接相关，也是其最为受关注的，相应的，政府信息公开行政诉讼案件主要还是集中在涉及基本民生的城建和劳动社会保障两大领域。

（二）案件复杂程度不断增加，滥用诉权情况突显

随着现代社会的不断发展，无论是公民、法人还是其他组织对信息的需求也愈显强烈，且政府信息公开领域不断扩展，该类型案件在数量和难度上都进一步加大，出现了较多新颖的事实与理由。早期此类案件案情和诉讼请求相对简单,没有过多争议，多数以判决被告不作为违法或者被告在诉讼过程中履行职责对信息予以公开，原告主动撤诉结案。而我院今年以来受理的政府信息公开行政案件，基本上能够依法受理并进入实体审理，对行政机关政府信息公开行为依法进行审查，并依法作出裁判，充分保护当事人合法权益。与此同时，滥用诉权的现象在政府信息公开行政诉讼中也逐渐突显出来。比如黎健强一人在我院提起五件政府信息公开行政诉讼，起诉对象有广州市国土资源和规划委员会、广东省住房和城乡建设厅、广州市城市更新局、广州市危房改造建设管理所等多个行政机关；更有郭炳雄起诉广州市国规委、住建委仅两个行政机关就十件政府信息公开行政诉讼等等不胜枚举。对于这些人的案件，承办法官们并没有因为疑似滥诉就直接裁定驳回，仍然花费很大精力对每个案件进行审查。同一人无正当理由频繁而集中的申请政府信息公开，继而多次起诉多个行政机关，一审法院审结之后又必上诉，若每一个案件均进入实体审理，则大大的浪费了行政资源和司法资源。

二、审理政府信息公开行政案件中的疑难问题

人民法院在审理政府信息公开行政案件过程中，主要适用的法律法规依据有《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行诉法》）、《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）、《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（以下简称《若干意见》）、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）等。但通过近几年的司法实践来看，还是有很多法律问题尚存争议，承办法官具体操作起来比较困难，比如政府信息公开行政案件中政府信息的界定、受案范围的确定、原告资格的认定、举证责任的分配等等问题。

（一）政府信息难界定

《若干规定》第十二条[2]规定了应当判决驳回原告诉讼请求的八种不同情形，其中一种情况就是“不属于政府信息”，如果申请人申请公开的事项被行政机关认定为不属于政府信息而被告知拒绝提供，进入到诉讼程序后，法院就要对申请公开的事项是否属于政府信息作出判断。因此，准确界定政府政府信息的范畴对于审理好信息公开行政案件有着重大意义。《条例》第二条对什么是政府信息做了框架性规定，即行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。申请人申请公开的政府信息，首先一点就是申请的事项属于政府信息，而立法对“政府信息”的定义过于宽泛和模糊，在具体案例中法官有时难以判断其是否属于政府信息的范畴，从而给判决结果带来一些不确定性，甚至会出现同案不同判的结果，降低了司法统一性和权威性。

（二）受案范围难确定

《若干规定》第一条、第二条是有关政府信息公开诉讼受案范围的规定，分别采取了肯定的附带兜底的列举和否定的排除列举的方式。第一条列举了属于受案范围的行政机关开展政府信息公开工作中部分具有代表性的具体行政行为，并把“认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”作为兜底条款。第二条列举了几种不属于受案范围的情形。政府信息公公开行政诉讼受案范围的确定，既关系到公民、法人和其他组织请求司法救济的范围，也关系到法院行使司法审查权的范围，但现有的受案范围相关规定并不能将司法实践中遇到的其他未尽事宜全部纳入。

1、拒收政府信息公开申请行为是否可诉

在原告梁健文诉被告广州市水务局政府信息公开一案[3]中，原告通过邮寄的方式申请政府信息公开，行政机关拒收邮件，原告对被告的拒收行为不服，诉至法院。在审理过程中，法院内部对被告的拒收行为存在两种观点：一种观点认为邮件已到达被告处且邮件已写明收件人为被告、邮寄文件是信息公开申请书，从邮件的标题可以清晰的显示原告请求被告履行行政职责，属于公务行为，不是私务行为，被告拒收邮件的行为表明被告未尽受理和处理政府信息公开申请的法定义务，应确认为违法；另一种观点认为，虽然被告拒收邮件，但因行政机关受理申请的登记制度不完备等情形可认定原告已提出申请，该拒收行为是行政机关履行政府信息公开申请职责的过程性行为，是受理申请的一个环节，不独立对当事人的权利义务产生影响，并非独立对外可诉的具体行政行为，因而认为原告的诉请不属于行政诉讼受案范围。

2、行政机关的内部信息是否一律不可诉

行政机关的会议纪要等日常工作中制作或获取的内部管理信息是否属于政府信息？《条例》对此没有规定，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”因此，通常我们认为纯属于行政机关内部管理的人事、财务等内部信息可免于公开，不可诉。但是行政机关的内部信息是否一律不可诉？对此，笔者认为，应当具体问题具体分析，不能一概而论。从信息内容是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生了实质影响着手，在行政管理过程中，上级以行政命令形式对下级作出的指示等内部信息，如果产生了直接的外部的法律效果，对当事人的权利义务产生影响，当事人不服提起诉讼的，人民法院是否应当考虑受理并进行实体审查？

（三）原告资格难认定

在有关政府信息公开的法律法规、司法解释中并没有关于行政诉讼原告资格的专门条款，而行政诉讼的原告资格关系到由什么样的人提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查，因此，原告资格的认定成为行政诉讼的基本问题之一。在政府信息公开行政诉讼中，这一问题同样重要。

政府信息公开行政诉讼原告资格与政府信息公开的请求权主体息息相关，但无请求权是否必然丧失原告资格？《条例》第十三条规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《若干意见》第（十四）项规定，“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供……”由此，产生了在认定申请人是否具备原告主体资格时是否应当考虑“三需要”的问题，司法实践中对此存在两种意见：一种意见认为起诉人应当符合“三需要”条件且合法权益受到侵害是原告资格的基本条件；一种意见认为从实现《条例》保护公众知情权的立法目的来考量，“三需要”没有具体的界定标准，实践中难以把握，不宜过分强调。笔者认为，申请人向行政机关申请政府信息公开，无论行政机关作何回应，申请人当然的成为信息公开行政行为的相对人，也就具备了提起行政诉讼的原告资格。申请公开的事项究竟是否与“三需要”有关，这本身就是一个争议，有待法院进行实体审查后再行确定。另外，与具体行政行为是否有利害关系并不等同于与申请公开的事项是否有利害关系。因此，“三需要”并非是对申请人原告资格的一种限制。最高人民法院对此也予以明确[4]：“公民、法人或者其他组织认为行政机关针对政府信息公开申请作出的答复或者逾期答复侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应予受理。申请人申请公开的政府信息是否与本人生产、生活、科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告主体资格条件。”根据《若干规定》第十二条第六款的规定，若申请人申请公开的政府信息经查实确与“三需要”无关，应从实体上判决驳回原告诉讼请求。

（四）举证责任难分配

根据有关政府信息公开诉讼受案范围的相关规定，政府信息公开行政诉讼主要有以下几种诉讼类型：一是怠于履行提供或者答复义务的不作为诉讼；二是要求适当履行的给付诉讼；三是反向诉讼；四是私人信息保护诉讼；五是行政赔偿诉讼；六是其他。政府信息公开行政案件中的证据规则看似简单，仅需按照普通的行政诉讼一样将举证责任严格的限制在被告，原告只承担一般的举证责任，但实际上不同类型的政府信息公开行政案件，举证责任的分配在细节上并非尽数相同。对此笔者有以下思考：

1、类型一即向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复。虽此类行政案件在司法实践中比较常见，但举证责任分配并不简单。由于政府信息公开是以公开为原则，以不公开为例外，被告拒绝提供政府信息应当证明符合以下情形之一：不属于政府信息；政府信息不存在；是尚未形成的政府信息；危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；被告并非公开义务主体；涉及商业秘密、个人隐私；申请内容不明确，无法公开；申请公开的事项中含有不应当公开的内容，且不能作区分处理；申请人不能出示有效身份证件或者证明文件而向被告申请提供与其自身相关的税款缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息。其中若行政机关以政府信息不存在为由拒绝公开时，原告可以提供该信息存在的证据，在能够提供政府信息是由被告制作或者保存的相关线索情况下，亦可以申请人民法院调取证据，被告还应提供相应的证据材料证明其已尽到了合理搜索义务，而如何判断被告已尽合理搜索义务并无明确标准，有待法官们在今后的司法实践中不断的探索和总结；若行政机关以政府信息与原告无关为由拒绝公开时，原告应该提供关联性的相关证据；若行政机关以政府信息是免于公开的为由拒绝公开，笔者认为由于行政机关处于绝对的优势地位，应将举证责任作严格的规定，由被告举证证明政府信息免于公开的事实依据和法律依据。

2、类型二即认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，被告应举证证明其提供的政府信息内容符合要求、形式适当。

1. 类型三即认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的，此类反向诉讼在政府信息公开行政诉讼中并不多见。根据《条例》第二十三条的规定，对于此类案件，被告应举证证明：该政府信息不涉及原告的商业秘密、个人隐私；该信息公开后未损害第三方合法权益；已经书面征求了第三方意见，且第三方同意公开；公布涉嫌商业秘密、个人隐私的政府信息是为了避免公共利益受到侵害，不公开可能对公共利益造成重大影响。

4、类型四即认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的，这种情况下原告应当提供向被告提出变更申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的证据，被告应当提供拒绝更正相关政府信息记录的理由和证据，或是政府信息准确，或是虽然该政府信息不准确但被告无权更正并且也履行了转送有权更正的行政机关处理。

5、类型五即公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。对于此类案件，《行诉法》第三十四条、第三十七条、第三十八条、《若干解释》第二十六条、第二十七条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条对原、被告双方举证责任已作出明确规定，本文不再赘述。

（五）滥诉问题难应对

实践中，一人无正当理由提起多次信息公开行政诉讼或者多人就同一信息反复、多次提起诉讼等情形在全国各大法院比比皆是。而之所以说滥诉问题难应对，是因为目前的法律规范中并没有明确关于信息公开滥用诉权的规定，无明确的滥用诉权认定标准，也未规定具体制裁措施，甚至连能否在裁判文书中直接以滥诉为由驳回原告的起诉尚有待商榷。在对待政府信息公开类行政案件滥诉的问题上，需承办法官极大程度的发挥自由裁量权。如此一来，一方面易造成同案不同判的结果，影响司法统一性、权威性和司法公信力；另一方面，易加重滥诉情况的发生，不利于社会稳定。

    三、妥善处理政府信息公开行政案件的建议与对策

（一）法院内部统一裁判标准，提高司法公信力

由于广州市的行政案件之前一直是由地方法院分别审理，且广铁一院行政审判庭的行政法官们来自广州各基层法院，纳入广铁一院之后，不可避免的会面临着同案是否同判的问题。“同案不同判”不仅不利于获得当事人的认可，也不利于提高司法公信力。建议我院可以加强与地方法院之间的交流，通过学习会、研讨会、典型案例学习等各种形式促进法官之间互相学习，互相交流。跨区划集中管辖行政案件既是挑战也是机遇，正因为集中管辖，只要在广铁一院达成了一致的裁判标准，也就意味着整个广州市有关政府信息公开行政案件裁判标准统一了。因此，建议提请上级法院就政府信息公开行政案件制定工作指导意见，指导审判实践中法官审理政府信息公开行政案件时的法律适用问题。案例具有指导性，法院的生效裁判对社会生活的影响重大，对于同类案件裁判标准统一了，其在司法实践中对司法机关、对原告、对行政机关均将发挥着不容置疑的指导作用。同案同标准，人们对自己提起的政府信息公开行政诉讼有个预先的判断以及对法院最终作出的裁判有个心理预期，案结事也了，大大减少上诉、信访、判后答疑率，法院的公信力自然也提高了。

（二）加强政府信息公开行政诉讼相关法律专业知识提升

审好一件政府信息公开行政案件，最基础的就是事实的查明和法律的正确适用。政府信息公开行政案件以其专业性对行政法官们提出了更高的要求，我们需时刻保持充电学习的状态，紧跟时代步伐，不仅要巩固法学理论基础，更要透彻理解相关法律法规和司法解释等，了解政府信息公开工作的具体流程和情况，确保在处理此类行政纠纷时精确适用法律。

（三）正确把握处理政府信息公开行政案件的审判思路

法院受理的政府信息公开行政诉讼案件越来越多，其产生的社会影响重大。一个正确的审判思路之于法官的重要性犹如水之于鱼般重要，承办法官在处理政府信息公开行政案件时，要稳妥确定受理、审理、裁判的思路，慎重把握受案范围、正确确定案件类型、合理分配举证责任、科学的进行裁判，既要保障的原告合法权益，也要有效推进政府信息公开工作。

    （四）牢固树立审判的法律效果与社会效果并重的理念

随着铁路法院体制和职能的全新改革，辖区行政案件全部纳入广铁一院的收案范围，而行政案件俗称“民告官”案件，其最显著的特点就是诉讼一方当事人是代表公权力的行政机关，很容易引起社会不稳定。在审理此类政府信息公开行政案件时，一是要有大局意识。在审判过程中努力找寻维护法律严肃性和促进社会和谐稳定之间的结合点，注重解决纠纷，平息社会矛盾，为社会稳定的大局服务。承办法官的职责不单单是审结具体的案件，更是通过对个案的审判，规范各方当事人的行为，维护社会的稳定和和谐，实现办案的法律效果和社会效果相统一，切记埋头办案、就事论事，很容易导致人民与政府之间矛盾升级。二是要将和谐理念贯穿审判全过程。结案绝不是法官审案的唯一目标，有时候一个合法的判决并不能真正解决矛盾，反而在当事人之间产生新的矛盾，造成信访等现象，不利于社会的和谐稳定。“案结事了”才是法官追求的最佳审判效果。审判实践中，时刻坚持和谐理念，对一些案情复杂、社会广泛关注、影响大的政府信息公开行政案件，应积极谨慎妥善处理，注重避免就案论案、机械办案的倾向，正确处理法律效果与社会效果的矛盾；对法律政策界限把握不准，有可能产生较大负面效应的案件，应多做协调工作，追求社会效果与法律效果的有机统一。

四、结语

信息公开被人们视为是现代民主和人权制度的核心表现方式，同时，政府信息公开也是我国法治政府的构成要素之一。广铁一院作为跨区划集中管辖行政案件的改革试点法院，我们必须不断完善自身的业务技能，正确面对审理中遇到的难题，寻求化解的多道途径，完善审判工作规程，统一裁判标准，以期更好的维护当事人的合法权益和推动政府信息公开工作的开展，让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。