我国环境公益行政诉讼制度的建构探索

【内容摘要】环境公益行政诉讼在我国司法实践中的一个基本现状是案件数量非常少、进入实质性审理的案件非常罕见，总体上 处于“立案已属不易，胜诉谈何容易”的尴尬境地。通过分析，可以发现主要原因在于环境公益行政诉讼案件在我国 当前法律体系中缺乏明确的法律支持，此类案件难以被法院受理并审判，因此有人认为可以通过完善我国现有行政 诉讼制度的方式来构建我国的环境公益行政诉讼制度。但笔者认为，构建专门的诉讼规则才能从根本上解决问题。 

【关键词】环境公益; 环境公益行政诉讼; 专门环境诉讼规则

近年来我国经济发展迅速，但随之付出的代价是环境日 益恶化，加强环境公益诉讼制度建设的呼声越来越高，各地 也通过司法实践进行了有益的尝试。而作为公权力机关的 政府在环境保护中地位尤其重要，若其损害环境公益就必须 承担法律责任。所以，环境公益行政诉讼制度的建立具有紧 迫的现实意义。

一、从解剖“环境公益”入手敲开环境公益行政诉讼的大门 

博登海默说: “目的是全部法律的创造者，每条法律规则 的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”环境公益诉 讼旨在保护环境公益，因此，研究环境公益行政诉讼无法逃 避这样一个问题，即环境公益是什么，这种公益又是属于谁。 公益诉讼在一般意义上来说，有把握确定的可能只有一点，即 这种诉讼以维护公益为理由，否则便不能称为公益诉讼了。 

环境公益诉讼，简言之就是为环境公益而提起的诉讼， 但在对环境公益的理解和界定上却是众说纷纭。公益，从主 体构成来看可以分成两种，一种是集体利益，这是一种无法 分割的整体利益，是属于这个整体的人们的共同利益; 另外 一种是多个人的利益，这种利益分别属于多个人中的每一个人。因此亦可将环境公益分为两类，一是公共的环境利益， 二是多个人的环境权益。以汪劲先生为代表的人提起的鲟 蝗鱼之诉为的是公共的环境利益，它具有公共性和不可分性，这就是真正意义上的公益，而以公益名义进行的赔偿之 诉大多属于多个人的环境权益，为这种利益进行的诉讼实质 上是传统诉讼范畴的私益诉讼。真正的公益是集体利益意 义上的公益，而传统诉讼制度无法为这种利益提供救济渠道，需要探讨的正是如何开凿这个渠道的问题。

由此，可以明确一点，即环境公益是较为抽象的社会公 共利益，它是一个整体而不可分割。人们曾苦心探究环境公 益诉讼问题，但实际上值得人们苦心研究的只是集体利益意 义上的公益诉讼问题。而我国需要建设的也只是环境公益 诉讼制度，一种在我国历史上没有发生过和在现行的制度中 尚不存在的新制度。本文使用的环境公益行政诉讼概念是 以这一理念为前提的。 

二、我国环境公益行政诉讼实践现状及原因分析 

近些年，不少学者和环境保护人士为建立环境公益诉讼制度作出了很多努力，可以说实践走在了理论的前面。2007年以来，贵州、无锡以及云南等地相继建立了环保法庭，特别值得一提的是，2009 年中国环保联合会作为诉讼主体提起了 我国的首例环境公益行政诉讼，该诉讼将环境公益诉讼的司法实践推向新的起点。 

然而，在看到我国环境法治工作进步的同时，必须清醒 地认识到我国环境公益行政诉讼的现状仍不尽如人意。此 种类型的案件不仅数量少，而且能进入实质审理阶段的更是 少数，基本上被法院裁定为不予受理，理由多为原告与案件 事实无法律上的利害关系、原告主体资格不适格等。典型案 例有: 2001年施建辉、顾大松诉南京市规划局行政许可违法 案; 2002年陈法庆诉杭州市余杭区环保局行政不作为案; 2003 年金奎喜诉杭州市规划局行政许可违法案。司法实践 中，很多案件想要进入司法程序非常困难，目前我国环境公 益行政诉讼正处于“立案已属不易，胜诉谈何容易”的尴尬境地。

由此可见，我国一方面环境污染日益严重，而另一方面 环境公益行政诉讼案件的数量却又少之又少，造成这一现象 的主要原因在于此种类型的案件在我国当前法律体系中缺 乏明确的法律支持，此类案件难以被法院受理并审判。我国 的《行政诉讼法》第 2 条明文规定“公民、法人、或者其他组织 认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其 合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这就是说只 有满足了两个条件原告才能提起行政诉讼，其一针对的须是 被告的具体行政行为，其二必须是合法权益遭受侵害。同时 该法第 12 条从反面明确了法院不受理的几种情况，与此相 关的就是“公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行 政机关指定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的行 政诉讼。”第 41 条对原告提起行政诉讼的条件进行了具体规 定: “原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法 人、或其他组织”。同时最高人民法院《关于执行〈中华人民 共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 12 条写明“与具体 行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该 行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”且第 1 条第 2 款 明确列举了不属于受案范围的情形，即将对公民法人和其他 组织权利义务不产生实际影响的行政行为排除在外。由此可见，在我国提起行政诉讼的基础是致害人与受害人须明确 特定，所保护的是特定人的人身与财产利益，所制止和惩罚 的是具体行政行为人。而试图通过我国现行行政诉讼法制 度来达到有效打击环境侵害行为的目的就显得有些心有余而力不足。 

三、我国环境公益行政诉讼的出路分析 

( 一) 对司法实践中现有解决模式的分析。有学者认为， 环境公益行政诉讼是一种特殊的行政诉讼，其建立要基于现 有行政诉讼制度。基于上文分析，可知环境公益行政诉讼在 我国现行行政诉讼法律制度的框架内找不到明确的法律依 据。所以目前存在的一种解决方法就是针对我国环境诉讼中 存在的问题对现有行政诉讼法律制度加以修改，如扩张原告 主体资格、扩大受案范围等。这种进路顺应了我国目前的诉 讼机制和体制，相对而言，成本最低，也易操作，同时也能为现 在司法实践存在的一些问题提供解决的依据。但通过修改现 有行政诉讼法律制度中不利于环境保护的部分是否可以达到 保护环境公益的目的呢? 笔者认为答案是否定的。 

1． 现行《行政诉讼法》及其司法解释和实践中确立的是 以保护私益为中心的诉讼模式，主要通过审查具体行政行为 来保护个人利益。一方面可以救济被行政主体的具体行政 行为侵害的民事主体的人身、财产权益; 另一方面，可以使司 法权有机会审查具体行政行为，发挥着权力制衡的作用。但 法院只有权审查行政行为合法性，对违法的行政行为可以责 令行政机关作出整改措施，但对合法的行政行为则无权干 涉。可现实中除了违法的行政行为会损害环境公益，有很多 行政行为未违反法律法规却也对环境造成了巨大损害，如大 型水利工程建设、核电站修建等等，对此类情形，传统行政诉 讼制度无能为力。 

2． 环境公益是典型的公共利益，每一个人都可以利用和 享受，但又不能对其专有，此种利益是人类生存和发展的基 础。而在很多情况下对环境公益的损害，致害人与受害人都 是非特定化的。例如酸雨对人类造成的损害就是典型的例 证。由此可见，传统的诉讼标准会使确定环境公益诉讼的原 告成为一个难题。 

3． 完善现行行政诉讼制度的做法会缩小环境公益诉讼 的理论空间。学者们对建立环境公益诉讼制度的必要性做 了很多说明，他们提出的理由之一是以往的制度难以有效保 护环境利益，尤其是环境公益。但这些说明也可以引出另外 一种结论，那就是修改原有的法律，或者按照处理环境纠纷 的需要完善以往的制度，但是这种结论在法制建设实践中的 落实，不是加强建立环境公益诉讼制度必要性的结论，恰恰 相反，它会使建立新制度变得不必要，至少是会使建立新制 度的必要性降低，这种改善和削弱会动摇立法者实施新制度 建设的决心。 

( 二) 探讨建立我国环境公益行政诉讼制度的途径。 

1． 建立新制度的必要性。环境行政诉讼拥有自身的特 点，第一，诉讼范围广泛。环境保护的范围和对象的广泛，导 致因环境管理行为是否违法而提起行政诉讼的范围非常广 泛。第二，环境行政诉讼既影响私人利益，又涉及国家利益 和社会利益，它牵涉着多重利益，这就使得潜在当事人众多。 第三，环境行政诉讼之标的往往具有不确定性。环境损害一 旦造成，就难以恢复或治理，因而需要在诉讼中采取预防性 手段。第四，环境问题的产生和发展往往是缓慢的、潜在的， 加之科学技术和人类认识水平又具有局限性，当事人和行政 行为之间的利害关系往往是一种可能的利害关系，而非必然 的利害关系。所以，传统行政诉讼制度缺乏容纳为保护环境公益而进行的行政诉讼的张力，后者显然已经属于新的诉讼 制度。 

2． 建立专门环境诉讼规则是我们需要着重考虑的一个 进路。对目前已有的诉讼规则作某种程度的调整能够部分 地解决实践中存在的具体问题，但从长远来看，环境法与传 统诉讼法的冲突无法通过这种修修补补的方式得到解决，所以，站在更宏观的视角考虑构建专门的诉讼规则是解决环境 诉讼中存在问题的根本出路。 

以环境法为代表的社会法领域作为新型法律，具有全新 的理念和制度，其以社会本位、国家干预、公私法融合为特 征，已经远远超出传统行政法的理论与制度。这就赋予其法 律关系主体许多具有公私法交融特性的新型权利，需要用公 私法结合的手段对这些权利进行保护。为此，吕忠梅教授主 张，当前应当通过专门诉讼规则的方式建立专门的环境诉讼 机制，以解决用司法权对行政调解、行政裁决、行政确认行为 进行审查与救济公民环境权益的问题，其主张的专门环境诉 讼机制内容包括以下几个方面。 

(1) 对环境争议实行对行政权和民事权利主张的双重 审查。

(2) 社会利益的衡量。法律不仅要保护个人利益不受侵犯，还必须考虑作为因环境引发的公共利益问题，在与环境 有关的诉讼中必须运用实质公正、环境公平等价值标准去进 行利益衡量。

(3) 在程序构造上，强调法官的作用，要求法官在司法活 动中发挥主观能动性。彻底的当事人主义会导致当事人双 方为维护各自利益而忽略甚至牺牲环境公益，因此法官在环 境案件中的诉讼主动权极其重要。 

(4) 扩大诉讼资格。环境利益具有地域性、团体性、扩散 性的特征，这就使诉权社会化成为必然趋势。在具体制度设 计上可以考虑将考察范畴扩展至包括环保人士、社团、后代人 甚至动植物，同时将环境诉讼和集团诉讼的成立要件放宽。 

(5) 程序设置须向弱者倾斜。在环境诉讼中，双方在经 济、知识和信息等方面往往不对称，有必要在设置诉讼程序 时向弱势的受害方倾斜，确保真正实现实质公正。这些程序 规则包括因果关系推定、举证责任倒置、法律援助以及诉讼 费用支持等。 

四、结语 构建环境公益行政诉讼制度，需要对我国传统行政诉讼 制度作出重大变革，甚至会挑战我国现行的司法体制。对 此，一步到位式的制度设计或许并不是最好的选择，应该抛 开争议，关注现实、循序渐进，在理论与实践的互动中，逐步 构建符合我国现实的环境公益行政诉讼制度。