行政诉讼立案环节应避免过度审查 通过理顺“民告官”渠道提高政府公信力、增强企业信心

近期备受关注的吴英案又有新的发展。虽然此案的刑事诉讼已经在 2012 年审结，但吴英的 家人一直对涉案财产处置问题持有异议，并从 2013 年起提起行政诉讼，诉东阳市政府在这个问 题上的行政行为违法。起诉先后被金华中院、浙江高院裁定不予立案后，吴英向最高法院提出再 审申请。 月 26 日，最高法院派员前往浙江省高院，听取吴英代理人的意见。 吴英案可谓一波三折、扣人心弦，但应当注意的是，这一次最高法院受理再审申请涉及的并 不是吴英案本身的定罪和量刑情况。回溯案情，2009 年 12 月，吴英以集资诈骗罪在一审中被判 处死刑。2012 年 月，吴英案二审维持原判。当时不少人士对此案判决提出质疑，并要求谨慎评 估民间借贷的“非法性”。2012 年 月，吴英案终审改判死缓。又到了 2014 年 月 11 日，吴英 从死缓减刑至无期徒刑。显然，民间集资经常在合法与非法的边界上游走，迫切需要尽快澄清诸 多理论与实践问题，以“疏胜于堵”的方式来治理，以提高民营企业家的心理安全系数与信心， 吴英案也被视为这方面的一个典型案例，但是，此案刑事方面其实已经定案，不可能改变，最新 事态只涉及财产处置。 这方面的主要争议是东阳市政府的公告。在吴英被警方控制后，东阳市政府于 2007 年 月 10 日发布《东阳市关于本色集团有关事宜的公告》，责成相关部门组成清产核资组，负责本色集 团及相关公司的资产清算、财务审计、债权债务登记等工作。这相当于东阳市政府查封、扣押了 吴英的本色集团的财产。吴英代理人认为，这造成本色集团无法向其债务人主张债权，同时该集 团欠其他人的债务不断被讨要，影响了相关的财产处置，所以提起起诉。 而根据中国行政诉讼法，只能针对政府的具体行政行为提起起诉，包括行政处罚、行政强制 措施等。对抽象行政行为则不能起诉。所谓抽象行政行为，是指针对不特定管理对象实施的制定 法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为，通常体现为行政法律文件的形式。 这具有一定的法理依据，即具体行政行为是针对个体的，因而可以通过诉讼来改变，而抽象行政 行为针对的是普遍性的社会成员，所以只能通过修订法律或其他政府文件来改变。然而问题在于， 这两种行政行为之间有时可能存在“灰色地带”，最新的事态可能正与此有关。 吴英代理人认为，虽然东阳市政府的行为形式上是公告，但它明显属于政府对特定事项、特 定人做出的行政行为，因此是可诉的。浙江当地的中院和高院则认为，公告本身并不直接影响本 色集团权利义务的取得、丧失或变更，除公告外，本色集团并未举出证据证明，存在着政府指导 或指示、干预行为，所以应不予立案。尽管双方都有道理，但是，公告是不是影响了本色集团的 实际权利，其实是需要进行实质性评判的一个问题，而通过程序性的不予立案将吴英一方的诉求 轻易否定，恐怕在法理上有可商榷之处，这可能正是最高法派员听取意见的原因。 值得注意的是，最高法在去年 月 31 日出台《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政 诉权的若干意见》。其第四条指出，应避免在立案环节进行过度审查，违法将当事人提起诉讼的 依据是否充分、事实是否清楚、证据是否确凿、法律关系是否明确等作为立案条件。这一解释的 意思其实是，立案环节最好只对行政起诉进行形式意义上的审查，否则可能导致法院滥用不予立 案程序来规避对当事人诉求的实质性受理。这个解释应当说是及时有益的。 行政诉讼作为“民告官”，双方的力量对比天生就有不平衡之处，所以，如何赋予公民和私 第 2 页 共 2 页 人企业更大的空间，应该成为司法改革考虑的问题。除了上述解释提到的不应在立案环节“绊倒” 民告官之外，在抽象和具体行政行为的区分方面，还应尽量更多根据行政行为对当事人权利的实 质性影响来判断，而不拘泥于形式，更不应随意性地否定当事人的诉权。当然，此案最终如何处 理还要等最高法的决定，但如何通过理顺“民告官”渠道来提高政府公信力、增强企业信心，则 是一个值得长久讨论的话题。